新时代背景下资产盘活的必要性及关注点

孙冬雪、赵学文、刘一
中建政研政府投融资研究中心助理研究员

回溯过去至今，我国在强化行政事业单位国有资产监督管理、盘活存量资产、提高资产效益方面采取了切实可行的制度措施，取得了一定的成效，但仍存在较多问题，本篇旨在分享近期实施资产盘活项目过程中对资产盘活必要性及关注要点的认识。

一、资产盘活必要性

（一）行政事业单位国有存量资产手续欠缺

      我国部分地区存在部分行政事业单位的基本建设项目形成的资产游离在监管体系之外的情况。按《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》规定，行政事业单位在建工程达到交付使用状态时，应当按照规定办理资产竣工验收交付使用和工程竣工财务决算。而实际上，部分单位使用中央、省、市区专项资金、专项拨款进行的新建、续建、改扩建、迁建、大型维修改造工程及开展的大活动项目，其工程完工后形成的固定资产、流动资产、无形资产不办理竣工验收交付使用、竣工财务决算手续，未进行账务处理。

部分资产虽办理了竣工验收交付使用，但资产产权归属单位却无记录或记录价值不实。有的长期挂在建工程或往来账，有的将单独建立的基建账封存，有的大型国家投资项目成立了项目指挥部（或项目部），项目完工指挥部解散时不进行建设项目竣工财务决算，不办理撤销清算和完工资产移交手续。甚至交付使用多年且已发生维修费，都未结转资产，造成单位的资产严重不实和国有资产流失的隐患。

（二）存量资产长期闲置，未发挥效益

自中共中央《党政机关厉行勤俭节约反对浪费条例》颁布实施以来，各单位整改超标配备的公车、多占的办公用房、滥建的楼堂馆所已取得阶段性成果。但有些部门对腾退多占的办公用房只是采取关闭措施，没有盘活，也是一个巨大的浪费。如近期中建政研在某自治区实施的资产盘活项目中，就发现有部分资产处于长期闲置状态，浪费了国有资产价值。

（三）将土地作为资产管理的意识较差

土地资源以其特殊的不可再生性，已成为最有价值的资产。然而在实际工作中，部分单位占有使用的土地大多都是行政划拨，只有使用权，单位没有进行价值核算，账面无记录，单位使用土地资产记录空缺，导致存量不清、产权混乱、账实不符的现象。涉及此类问题的资产盘活项目应明确土地产权证明归属。

（四）国有资产管理运营能力不足问题

国有资产使用单位的管理意识淡薄、管理方法落后。行政事业单位经营性国有资产在管理上有多种模式，其本质都是统一机构运营，确保其保值和增值。虽然出台了相应的政策，强化出租出借资产收支两条线的管理，但有些仍未纳入统一管理运营，管理效率低下，存在收益不足、收益未能全部实现等现象。单位自行出租国有资产的现象普遍存在，事前不进行可行性论证，出租行为不报财政部门审批，租金标准没有经过评估，承租人的确定和租金定价存在随意性。

二、资产盘活关注点

（一）关注关键盘活原则

一是市场化原则，即在进行存量资产盘活时一定要坚持资产运营市场化操作，借助市场化力量突破体制障碍，提高存量资产的使用效益；二是金融创新模式原则，地方存量资产种类较多，且具有不同的特点，因此需针对不同资产的种类和特点采用不同盘活方式方法，才能激活固化存量资产价值，使沉淀资金逐步得以收回；三是要平衡各方权益原则，即地方存量资产涉及多方权益主体，在盘活存量资产的过程中，只有充分平衡各方利益，制定出实现各方共赢的方案才能降低落实阻力。

（二）关注重点盘活方向

2022年5月25日国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）明确提出盘活方向聚焦重点领域、重点区域、重点企业。

1.重点领域。一是重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。二是统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。

2.重点区域。一是推动建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区，积极盘活存量资产，筹集建设资金，支持新项目建设，牢牢守住风险底线。二是推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，加快盘活存量资产，稳妥化解地方政府债务风险，提升财政可持续能力，合理支持新项目建设。三是围绕落实京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略以及推动海南自由贸易港建设等，鼓励相关地区率先加大存量资产盘活力度，充分发挥示范带动作用。

3.重点企业。盘活存量资产对参与的各类市场主体一视同仁。引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，把盘活存量资产作为国有资产保值增值以及防范债务风险、筹集建设资金、优化资产结构的重要手段，选择适合的存量资产，采取多种方式予以盘活。鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，将回收资金用于再投资，降低企业经营风险，促进持续健康发展。

（三）关注金融支持范围

据当前了解，对符合农发行业务范围、未来能够产生持续稳定现金流、产权清晰、不存在债务纠纷，无对外租赁和抵质押、能覆盖贷款本息、拉动有效投资的农业农村基础设施项目可纳入盘活范围。通过资产合理组合等方式将准公益性、经营性项目捆绑盘活，用借款人综合收益还款。已纳入地方政府隐性债的资产不纳入盘活范围。原则上审慎支持在建工程盘活项目。

金融机构严禁支持涉嫌形成新增地方政府隐性债务、直接或变相用于楼堂馆所等国家禁止、违规流入商业性房地产市场、总行列入负面清单或其他落后淘汰产能的生产加工行业入驻、将一行风险资产转为他行风险资产、无清晰产权证明文件、不产生现金流的公益性资产等不符合贷款业务范围的盘活项目。通过购买股权方式获得国有资产及相关权利的，及商标、专利、专有技术等商业特许经营不在盘活范围之内。

（四）关注择优盘活方式

《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）提出：优化完善存量资产盘活方式。2022年6月19日成文的《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号）明确：灵活采取多种方式，有效盘活不同类型存量资产。

19号文提出：各地发展改革部门要协调指导有关方面，根据项目实际情况，灵活采取不同方式进行盘活。可以采用推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展的模式、规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）模式积极推进产权规范交易、发挥国有资本投资、运营公司功能作用、探索促进盘活存量和改扩建有机结合、挖掘闲置低效资产价值。此外，支持兼并重组等其他盘活方式，可通过产权规范交易、并购重组、不良资产收购处置、混合所有制改革、市场化债转股等方式盘活存量资产，加强存量资产优化整合。

结合当前最新PPP整改的大背景，中建政研在实操存量资产盘活过程中更多的建议针对农发行口径项目名称体现为：XXX产权转让项目实施方案。

（五）关注强化盘活主体

要审慎选择盘活运营存量资产的实施主体，仔细从地方国有企业的主责主业、经营状况、专业能力、管理经验、融资实力和信用状况等方面分析是否具备承担行业项目建设、改造及运营的相关资质和相应运营条件。也可通过筹备成立新公司专项运营实施存量资产盘活，促进国有企业实体化运作。

（六）关注盘活资金使用

《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号）要求：加快回收资金使用，有力支持新项目建设。各地发展改革部门要对盘活存量资产回收资金使用情况加强跟踪监督，定期调度回收资金用于重点领域项目建设、形成实物工作量等情况，推动尽快形成有效投资。对使用回收资金建设的投资项目，在安排中央预算内投资、地方政府投资资金时，可在同等条件下给予优先支持，也可按规定通过地方政府专项债券予以支持。

19号文提出：对地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，盘活存量公共资产回收的资金可适当用于“三保”支出及债务还本付息。盘活存量资产回收资金拟投入新项目建设的，优先支持综合交通和物流枢纽、大型清洁能源基地、环境基础设施、“一老一小”等重点领域项目，重点支持“十四五”规划102项重大工程，优先投入在建项目或符合相关规划和生态环保要求、前期工作成熟的项目。

2022年财政部也下达了2022年引导社会资本参与盘活国有存量资产示范专项中央基建投资预算的通知（财建〔2022〕290号）。

三、小结

实施盘活资产类项目，结合以上关注要点的同时，对资产确权流程、资产价值评估单位的选择、盘活路径的设计、项目融资主体的资格、担保主体与融资主体间的关系、项目自身成熟度等也同样需要精心的设计与考量。总的原则就是使项目能够实现平衡的同时，主体和流程合法合规。